港警重組想像：北愛的「改革重組」格魯吉亞的「斬掉重練」？陳希延 / 鍾燊豪

港警重組想像：

北愛的「改革重組」

格魯吉亞的「斬掉重練」？

17/11/2019

陳希延
香港海外研究生民主聯盟（AOPS）核心成員
美國北卡羅納大學教堂山分校政治系博士生
鍾燊豪
香港海外研究生民主聯盟（AOPS）核心成員
美國亞利桑那大學政治系博士生

    持續了5 個月的反送中運動，由6．12 夏愨道、7．21 元朗站、8．31 太子站、以至是10．1 荃灣事件，警隊可謂已經失去大部分市民的信心。一星期前將軍澳尚德停車場事件，警員強闖停車場追捕市民，最後一名青年懷疑因被追捕而墮樓。及後警車更阻延救護車送院近十分鐘，日前該名青年傷重不治，事件再度激起香港市民對警隊的不滿及不信任。據香港民意研究所（HKPORI）十月的民調報告，近66.3％受訪者認同 「721 事件中警隊與黑社會合作」一說。香港民意研究所主席鍾庭耀教授分析結果時指出，大部分市民認為警隊濫捕濫暴，不再專業，因而不再相信及支持香港警隊。

    五大訴求之一的「成立獨立調查委員會」，目的就是為了徹查警暴，修復警民撕裂。但面對警察日積月累負面事件，不少市民開始認為獨立調查已經不足夠處理警隊所暴露的問題，有些人更進而提出，訴求應該升級為「解散警隊」。雖然有人會反駁「解散警隊」是痴人說夢，完全不可行，但根據筆者的理解，「解散警隊」其實絕非天方夜譚。

    事實上單是近二十年，國際上其實已經有數次警隊重組的經驗。其中港人比較熟悉的北愛爾蘭案例，由前港督彭定康帶領下，走上了「改革重組」路線。此時世上另一處的東歐小國格魯吉亞則比北愛做得更徹底，走上近日不少市民倡議的「解散」路線。對香港現況而言，究竟「重組」及「解散」兩者之間，哪一種路線比較適合？

「北愛路線」: 
獨立調查委員會、彭定康報告與警隊重組

    1998 年，英國、愛爾蘭共和國、以及北愛爾蘭多個政黨達成一系列協議， 史稱《貝爾法斯特協議》（Belfast Agreement）， 亦稱《耶穌受難日協議》（The Good Friday Agreement）。各方除了停下紛爭，承諾設立協商民主制度外，北愛當局更需要設立獨立調查委員會，研究重組當時的皇家阿爾斯特警隊（Royal Ulster Constabulary，RUC）。彭定康卸任香港總督後，獲委任主持這個獨立調查委員會。

    自愛爾蘭1921 年獨立後，北愛爾蘭仍然由英國直接管治，而隨著日子漸長，北愛內部族群因政見及宗教令矛盾日趨嚴重，最後爆發武裝衝突。當時的北愛主要分為兩派：以新教信徒為主，主張北愛留英的親英派（Unionists）、以及認為北愛應加入愛爾蘭，多為天主教徒的民族派（Nationalists）。政治學者Arendt Lijphart 指出，北愛兩派的意識形態及宗教衝突密不可分，加上兩派人民散佈整個北愛，要真正化解北愛衝突幾乎不可行。

    而在北愛衝突當中，北愛警隊亦有滋長暴力蔓延的行徑。早在1969年北愛首次發生大規模衝突時，警隊已經被指包庇親英派，又對天主教徒區內的暴力視而不見。其後英國政府取消北愛爾蘭自治，改為直接管治期間，警隊亦被揭發多次動用私刑，非法拷問民族派成員。北愛警隊濫暴、偏袒親英派等行為最終形成北愛兩派人民和解的一大隔膜。《貝爾法斯特協議》提出「重組警隊」，正正就是針對北愛警隊過往的縱暴之舉。在協議簽署後，由彭定康主持的獨立委員會編撰「彭定康報告」，報告對北愛警隊編制提出了七項重要的改革建議，包括：

1. 將皇家阿爾斯特警隊更名為北愛爾蘭警隊

2. 以積極平權（Affirmative Action）方式提拔天主教徒（當時90% 警員為新教徒）

3. 委任政黨代表進入監警會

4. 裁員以縮小警隊規模

5. 去軍事化、架構重組、解散特勤隊

6. 下放監察權力至地方政府，由地方合作監警小組（District PolicingPartnership Boards）監察地方警隊行為

7. 加強北愛監警會與其他部門合作，要求監警會與人權事務委員會（Human Rights Commission）、申訴專員公署及平機會合作。

    英國政府最後並未執行所有建議措施，以第七點為例，英國政府最終選擇由英國內閣的北愛事務局局長（Principal Secretary of State for Northern Ireland）直接制衡北愛監警會， 而非由其他相關委員會參與其中。據北愛問題專家BrendanO’Leary 分析，彭定康報告的宗旨是修補撕裂社會，例如建議三的委任政黨代表進入監警會，其分配有如用比例代表制分配議席一樣，直接依據政黨得票比例而分配政黨在監警會的議席。

向北愛借鏡 : 
若只查警暴，治標不治本

    彭定康的建議其實與香港民間提出的「解散警隊」大相逕庭：現時民間提出純粹要求設立獨立調查委員會、審視警隊濫暴行為，但並沒有明確要求給予委員會任何監警制度改革的建議。即使警暴在調查委員會真的得到徹查，但一直被市民為之詬病的香港監警會，如果沒有得到真正的改革，從而對警隊濫權行為做到真正制衡，亦只會繼續成為「無牙老虎」，警暴問題未能從制度上做到防患於未然。香港監警會的國際顧問最近所發布的聲明亦剛好印證筆者的看法。聲明內容明確指出監警會由現行制度所賦予的權限和資源有限，根本不足以處理現時市民對警隊的廣泛控訴，亦未達到國際社會對獨立監警機構的標準。

    香港版本的獨立調查委員會有可能完全模仿北愛方案嗎？當中有兩點在香港最難實行。首先，北愛的「積極平權行動」針對的並非只是兩種政見鬥爭的問題，更是兩派宗教的鬥爭問題，而香港社會的撕裂最多只為意識形態上的沖突，未惡化成如新教及天主教般嚴重的宗教衝突。

    再者，警隊招募從來不應據應徵者的政治立場作決定，故「積極平權行動」並不合適香港情況。

    另外，目前香港立法會並沒有全面普選，若使用全體立法會議席分佈比例委任政黨代表入監警會，在功能組別的干預下，比例不能反映真正民意分佈。如要真實反映民意比例，監警會成員的席位起碼應該由直選議席比例來決定。

    北愛經驗給我們的最大啟示是，重組警隊之路不應只停留在獨立調查委員會調查警暴。唯有全面改革監警制度，令監警會能夠有效制衡及懲治警員濫權，以及重組警隊架構，才能真正能夠化解警民撕裂。

「格魯吉亞路線」： 解散警隊， 斬掉重練

    2003 年，東歐前蘇聯小國格魯吉亞受鄰近地帶的顏色革命影響下，經歷了一場「玫瑰革命」。新任薩卡什維利（Saakashvil）政府需要改革繼承自蘇聯時代的格魯吉亞警隊。當時的格國警隊非常腐敗，據2003 年非政府組織「透明國際」（Transparency International）的廉潔指數顯示，格魯吉亞在133 個國家中排行第124 名。為根治其根深柢固的腐敗問題，薩卡什維利政府最後決定全面解散警隊，在聯合國及其他歐美國家協助下重新招募警察。時至2015 年，格魯吉亞的國際廉潔指數排名已急升至48 名。

    比起北愛爾蘭，格魯吉亞在改革警隊方面做得更加徹底。但格國改革警隊的方式並不是單靠解散、重新招募警員，更有三項要點。第一，格國的警隊改革獲得國際社會的支持和介入。聯合國發展計劃（UNDP），歐盟及索羅斯基金有提供資金重組警隊。而聯合國維和部隊（UNOMIG Georgia）、歐盟及歐洲委員會（Council of Europe）、美國、法國以及德國亦有提供技術支援。第二，他們的改革是循序漸進的，新招募的警員會先於首都第比利斯（Tbilisi）試驗巡邏，然後經過不斷修改重組計劃後才在全國執行職務。第三，格國政府的警隊改革是得到強大民意支持。薩卡什維利視打擊警員貪污及重組警隊為當屆政府的重要政策。對比鄰近的吉爾吉斯及俄羅斯，格魯吉亞的警隊重組計劃得到國家全力支持，行政上相比之下比較容易。

向格國借鏡： 重建法則、循序漸進

    由格國模式延伸，香港若最終決定走上「解散警隊」之路，除了可借鑒格國自身的經驗外，根據香港問題的獨特性，亦需要額外註意兩點。首先，與格國警隊的貪污問題不同，現時香港警隊其中一點最為人不滿的，其實是選擇性執法：一方面縱容白衣人在元朗站內施襲，一方面卻對只藏有觀星筆的青年大做文章，執法標準愈來愈與國際標準背道而馳。如香港最終決定全面解散現時警隊，在新警隊成立時，政府必須通過針對性的法制改革以落實執法標準，避免此等問題再次出現。例如，政府應將《警察通例》由現時在《警隊條例》之下釐定，改為納入正式法律條文，而且須由多方專家，包括退休警司、國際警權專家及學者等等，一同重新審視《通例》內所有條文，使警隊往後的執法準則可重回正軌。

    其次，在警隊重組期間，維持治安的責任將進入真空，香港人煙稠密，未能如人口較分散的格國般可容許短暫有限度的治安真空，因此絕對需要嚴謹的過渡措施以維持本屬警隊的治安工作。有示威者提出由消防、懲教等紀律部隊暫時接替，但畢竟其他紀律部隊本來也需要人力去執行他們本身的職務，此舉並非長久之計。

    新警隊訓練需時，故除了由其他紀律部隊組成暫定警隊外，普通市民亦應參與其中，例如可由當地區議員組織非武裝的地區民團，輔助其他紀律部隊巡邏，並以公民逮捕方式協助執法。民團除了可以起輔助作用外，亦能重建因屋邨構造改變而逐漸淡化的睦鄰關系，政府也可以透過新的渠道接觸市民，這對於日後政府施政管治也是百利而無一害。

總結 :
警隊重組系一系列措施， 不應只停在重組或解散層

    不論北愛抑或格魯吉亞，兩者的警隊重組計劃都是一系列針對當地核心問題的措施，不會只停留在重組或解散的層面。北愛的重組計劃涉及權力下放、政黨代議等民主化成分，也加入化解宗教及社會矛盾的要素；而格魯吉亞則在民主改革的大前提下，獲國際介入才得以成功改組警隊。

    由是觀之，香港警暴的真正核心問題在於，香港政府並非由民選產生。政權縱容警隊濫暴後，市民未能經選舉懲罰政權，因此警隊在政府幾乎無政治後果的包庇下才會如此肆無忌憚。香港尚未發展至全面民主，其實即使落實警隊改革措施，在政府管治威信持續低落之下，在警隊改革缺乏真正制衡及民意代表充權下，在政府仍然未能透過正式制度獲民意授權之下，也只會是「換湯不換藥」。

    就筆者而言，解散或者重組皆可行，但成功的關鍵在於，相關改革必須全面執行一系列的警隊架構改組、縮窄警隊規模、監察制度改革、及執法標準的審視。近日監警會國際專家小組有成員指出監警會權力不足應付近期事件正正道出全面監警系統改革的重要性。可惜林鄭政府一日著眼集中權力，甚至有傳邀請中國武警來港執法，不論重組警隊還是解散警隊，新警隊都不會得到市民信任。

    更弔詭的是，警隊每星期不斷濫捕，只會令警隊聲譽每況愈下。若特區政府真心為香港著想，其實早應正視警隊的聲譽問題。明眼人都明白，這些一系列改革當中涉及不少民主化成分，所以特區政府一味對民主訴求隻字不提，將無法突破現時警隊聲譽的困境。