二0一一年倫敦騷亂調查報告：民選代表參與訂警武力指引 趙永佳、李勁華

周日話題：二0一一年倫敦騷亂調查報告：

民選代表參與訂警武力指引

趙永佳 (香港教育大學社會學講座教授)、

李勁華 (現任香港中文大學社會學系講師)   09/01/2019

    特區政府最近提及將由監警會聘請5位海外專家，其中包括研究2011年倫敦騷亂的警政專家來港，宏觀研究自6月9日起「反對逃犯條例修訂草案」所引發的連串警民衝突，審視警方處理示威時的警務策略及其實踐情况。

　關於倫敦騷亂，我們曾在2012年撰文提出一些社會學看法，而英國其後與騷亂相關的研究報告相繼發表。對倫敦騷亂的研究報告及建議，現正是回顧的好時機，看看能否對香港的情况有所啟示。通過比較目前香港情况與當年倫敦騷亂的異同，可能有助未來檢討香港修例風波所引發的警民衝突。

獨立調查

　2011年8月4日，非裔男性市民 Mark Duggan 在倫敦的托定咸（英超球隊熱刺主場所在地）被警務人員槍殺，引發抗議警察暴力的示威，5天之內有約13,000至15,000人參與，英格蘭各地均出現騷亂、搶劫、放火及破壞城鎮中心的事件。

　事件由北倫敦開始爆發，因此通稱倫敦騷亂。騷亂的規模及影響都為英國近年罕見，所以事件平息後，英政府各部門及民間組織相繼就事件發表報告，最主要為騷亂社區和受害者小組（Riots Communities and Victims Panel，下稱小組），此外女王警務監督局（Her Majesty's Inspectorate of Constabulary）、下議院內政事務委員會（House of Commons Home Affairs Committee）、倫敦警務處（Metropolitan Police Service），甚至民間也有由英國《衛報》及倫敦經濟學院（The Guardian and London School of Economics）聯合作獨立調查。

示威者

　騷亂社區和受害者小組由英國首相、副首相及反對黨領袖共同成立，調查騷亂的起因，騷亂者的動機，以及警察和其他公共服務部門的反應質素，並考慮在社區中可以做些什麼來增強社會和經濟的抗逆性和復元力。小組實地視察22個受騷亂影響的地區及3個不受影響的社區，亦訪問了數千人，當中包括被捕人士及受騷亂直接影響的受害人。通過電台、電視、互聯網和公開會議，小?組擴大向全英國徵求證據及意見。

貧窮vs.大學生

　小組的最後報告除了作出建議，也着力打破幾個公眾對騷亂的迷思，例如澄清了這不是少年騷亂，主要是由年輕成年人參與，而且大部分被定罪的，都不是幫派成員。小組也認為事件不是種族騷亂，胡亂把地區性的騷亂歸因為種族紛爭，只會加劇社區緊張局勢。

　小組結論是沒有單一的騷亂原因，也沒有單一團體負責。

　小組發現在4000名被捕者中，大部分是警方先前已認知或有案底。騷亂最嚴重的區域，貧困程度一般比較高，超過一半騷亂地區的犯罪率較高及長期存在就業問題。這印證了之前衛報及倫敦經濟學院的研究結果，指出多達86%的受訪騷亂參與者認為貧窮是導致騷亂的重要原因。雖則如此，小組同時指出不少同樣物質條件較差的社區，卻並沒有發生騷亂，原因是這些社區的社會資本一般較高，能凝聚社區作出抗衡。

　中大李立峯與袁瑋熙、鄭煒和鄧鍵一幾位學者於「反對逃犯條例修訂草案」運動開始後，於12次示威現場採訪了6688人，整理出參與者社會背景並發表報告。根據報告，反引渡法案運動的參與者大多是年齡在20至30之間的年輕人、教育水平很高、大多數具大學學歷。更多的受訪者認為自己屬於中產階級，而非下層階級。媒體報道的被捕抗爭者當中，不少是首次墮入法網。

抗爭主因

　根據上述調查可見，香港抗爭運動參與者的背景，對比倫敦騷亂，存在極大差異。雖然兩者皆由街頭抗爭開始，因此包含有相當暴力衝突成分，但倫敦騷亂迅速演變成為「打砸搶」，在不少社區首先遭殃的，都是售賣運動鞋和電子產品如手機的商店。

打砸搶vs.公權力

　如倫敦一樣，香港存在極度社會不平等，但這不是今次社會運動主因，大家都記得不少資本主義的象徵——商場——成了示威者的避難所，如果示威者目標是私有財產，相信這不會發生。

　抗爭者攻擊的所謂財產，如港鐵、警署或者是燈柱，都是公權力的象徵，真正對私人財產的損毁，印象中有荃灣的麻雀館和遊戲機中心，但當然那次事件，亦有抗爭以外的因素。如果物質的匱乏和經濟不平等是倫敦騷亂的背景，那麼香港的可能應該是政治上的不平等，在這方面兩次事件實在不能相提並論。

警權vs.警民遭遇

　其次，倫敦騷亂後有關於警務檢討的觀點，反而更有參考價值。根據李立峯等最近發現，由7月14日沙田遊行開始，「表達對警方處理示威手法的不滿」已取代「要求政府全面撤銷逃犯條例修訂」，成為參與遊行的主要動機。同樣，《衛報》及倫敦經濟學院的研究指出，多達85%的受訪倫敦騷亂參與者認為警政問題是導致騷亂的重要原因。小組報告亦特別指出，有為數不少的英國人認為警察「不誠實」及「腐敗」，嚴重影響警民關係。小組社區調查中，超過四分之一的人在最近與警方接觸後，對他們的處事方式不滿意。倫敦警務處報告亦承認截停搜查（stop and search）是不滿警察的主要來源，而最重要的問題不是警方權限的使用，而是警民遭遇的性質，特別是與青年人及少數族裔的互動，因為程序公義而不單是結果，往往左右警隊行動的合法性。

　小組也提出另一有關公眾對警政的不滿，就是投訢警察機制的失效，因為多達50%社區調查受訪者認為投訴也沒有用。就此小組建議英國的監警會應審視投訴機制，透過增加直接調查，逐步淘汰使用前警察作為調查員，以建立監警會更高的獨立性。

警政建議

　我們另外整理出英國各報告中，撇除增加人手資源訓練等老生常談之外，三點針對群眾活動管理，而又值得香港借鑑的警政建議。

　第一，騷亂社區和受害者小組認為騷亂事件發生時，政府不應簡單地關閉社交網絡，來阻斷人們集體行動。因為社交媒體也被家庭成員和社區團體用作勸阻人們外出，向社區提供安慰，更是澄清謠言，尋找安全的道路回家的重要資訊渠道。

　第二，下議院內政事務委員會提出，不能建議增加警察權力，因為騷亂中沒有看到需要新權力的具體證據。結合高級警官的證供，尤其不建議使用水炮，因為它是一種無差別的武器，可能影響無辜的旁觀者。

　第三，女王警務監督局報告也指出警方應與民選代表一起，討論及共同制訂處理騷亂時的「武力指引」（rules of engagement），列出在法律範圍內的不同情景下，可考慮使用的資源和戰術。

　這些建議背後的警政原則，是通過獲得公眾同意執行警務，能達至首先採用說服、建議和警告，使用最少武力。

英國調查沒法定地位

　最後，香港有關獨立調查委員會的建議，坊間多希望它有法定地位，並有權傳召證人。然而，上述英國的騷亂社區和受害者小組不是一項公開調查（public inquiry），也不是根據英國「調查法」（Inquiries Act 2005）設立，這意味小組沒有召喚證人的法律權力，純粹依靠證人自願提交陳述，只能成為受害者和社區發表意見的一種方式。除此之外，小組沒有法定地位，所作的也是止於對政府的建議，政府完全有權決定是不是執行。根據《衛報》報道，小組報告中的63項建議，一年之後只有11項被政府採納，其中尤以報告中有關教育的建議，最不為政府所用。

「讓人感有份建設社會」

　不過這不代表小組及其他組織的調查工作，完全沒有作用。小組的報告確實是有效地，把倫敦騷亂的事實與真相一定程度上還原，並在公眾領域呈現。小組建議雖然大部分並未為政府採用，但也不失為一套在風波之後，進行地區重建的正向思路。

　就正如不知道是陰差陽錯，還是特區政府內有人真的參考過，在小組的最後報告中，就防範未來社會動亂紛爭的第一項建議，赫然是：「讓所有人在社會上都感到有份」（where everyone feels they have a stake in society）。

延伸閱讀

趙永佳、李勁華  「城市中的集體性抗爭：倫敦騷亂的三種解讀」 二十一世紀評論 。 2012年12月號，總第134期 ，頁59-67。

The Riots Communities and Victims Panel.  2012. After the Riots: The Final Report of the Riots Communities and Victims Panel.
The Guardian and The London School of Economics and Political Science. 2011. Reading the Riots: Investigating England’s Summer of Disorder.
Metropolitan Police Service.  2012.  4 Days in August: Metropolitan Police Service Strategic Review into the Disorder of August 2011 Final Report.
House of Commons Home Affairs Committee. 2012. Policing Large Scale Disorder: Lessons from the Disturbances of August 2011. Sixteenth Report of Session 2010–12.
Her Majesty's Inspectorate of Constabulary. 2011. The Rules of Engagement: A Review of the August 2011 disorders.