議會尊嚴 : 從1985年說起 萬學賢

議會尊嚴 : 從1985年說起

The Dignity of the Legislature : A History starting from 1985

萬學賢   24/05/2020

    過去一個月，中聯辦及港澳辦先後多次就立法會的內會主席選舉積極發言。兩辦在「沒有違反基本法第22條」和「正確地履行監督權」後，立法會的內務委員會最終演變成上星期建制派連同立法會秘書處、立法會保安及法律顧問傾力演出的一場「霸位」、「奪權」大龍鳳。選舉主持人被拒於主席台，而候選主席在不退選下主持會議，主席選舉亦被無限期押後，議會尊嚴蕩然無存。

    回顧香港的議會尊嚴，一切都從1985年港英的憲政改革開始，是為時任港督尤德 (Sir Edward Youde) 因應香港議會將邁向代議政制而制定的一系列的法例和相關措施，其目的在於鞏固和建立立法局的議會尊嚴 (the dignity of legislature ) 。港英政府當時參考了1844年英國 Erskine May 的 A Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of parliament 原則 (註) 及英國議會和前殖民地經驗，最終在1985年通過了 《立法局 ( 攉力及特權) 》 條例，正式樹立起香港的議會文明和尊嚴。短短35年的光景，北京早已徹底把立法會的典章制度任意宰割，逐漸與橡皮圖章無異。昔日制度的邏輯是為了落實議會民主，樹立議會超然地位從而監察政府而建成。 而今日北京毫不忌諱地干預香港立法機關的運作，就更反映北京今日治港的思維已經不再接受香港存在着一套不同於北面的文明制度。在今後兩辦「行使監督權」下，香港的議會仍然可以作為監察政府的權力機構嗎？

「尤德計劃」( Youde plan ) 的「新立法局」( New style Of Legco ) 

    早於港英政府在1984年7月公布有關香港憲政改革的《代議政制綠皮書》，時任港督尤德爵士便意識到香港的行政立法關係將會陸續改變，港府亦有需要更適切地回應並爲香港的議會民主作出配合。尤其是，在1985年9月立法局將首次經地區及功能組别選舉産生24名民選議員。尤德設想到，民選議費員將更積極地把公衆及其所屬界别的聲音帶進議會，因此議會亦需要更正式權力、資源和地位( status ) 去履行作爲立法機關監督政府的職能。同年8月，港府隨即着手準備有關提升香港立法局憲政地位的準備 ( as part of the arrangements necessary for the introduction of a style Legislative Council )。  

 

提升立法局地位配合代議政制發展

    在港督尤德的憲政改革藍圖中，他認爲港英政府除了要爲香港的憲政發展陸續引人選舉的元素 ( electoral element ) ，同時亦需要進一步提升立法局地位以配合代議政制的發展 ( legitimize the position of the Legislature as Hong Kong moves to a more formal representative system )。尤其是，尤德認爲爲體現立法局更正式的憲政地位 ( status ) ，立法局的運作便不應再依賴於行政機關，而應該獨立於行政機關 ( separation from the Executive Council and the Admimistration )，並組成其秘書處 ( clerk of councils ) 。 而且立法局須制定一套不受外部力量影響的會議規則以賦予議會更合適的權力以履行監督政府的職能 ( a legislature to operate without interference)。要知道，在1985年10月前的立法局僅僅是位處於大會堂政府大樓內的會議室，其日常運作亦由港英政府的政務人員協調提供。因此，港府便着手準備，並最終在1985年10月30日，把立法局正式遷入位於遮打道 (近昃臣道) 的舊最高法院大樓，並命名爲立法局大樓。當日的開幕儀式由英國外交及聯邦事務部大臣 Mr. R.T. Renton, MP、首席大法官 Sir Denys Roberts 及行政立法兩局議員主持。同日，1985至86年的立法年度亦正式在下午4時展開，整個立法局的會議流程均由電視台及電台實時直播，標誌着立法局在憲政改革後將面向公衆監督，而同時整套會議流程都將受到公眾注視。 

    其次，尤德認爲港府亦有需要爲立法局議員制定更適切的薪津水平。在過去的一段時間，行政立法兩局的議員均是由港英政府委任的工商界精英或專業階層出任。然而，在代議政制的發展過程中，港英便意識在逐步爲香港的政制引入選舉後，出任立法局議員將包括不同階層。因此，在1985年5月，港英政府便着手修訂立法局議員的薪津水平，其目的在於確保不同階層的市民都可以全職投人公職服務及履行立法局議員角色 ( ensure the less well-off members of the Hong Kong community are not deterred from standing for election because of the effect that the amount of time they would then need to devote to UMELCO affairs might have on their regular income from employment or business )。 最終，港英政府提升了立法局議員的薪津水平，並確立了每年的薪津將根據通脹而有所調整。

「 權力及特權條例 」 確立議會地位

 

    而更爲重要的是，尤德認爲在香港議會逐步邁向更具代表性及民主化的過程中，立法局及其議員將需要更正式的權力和條例以履行相關的憲政角色。尤其是，議員需要受到法律的保障並被賦予特别的地位行使監督權以維持議會的尊嚴 ( to enable Members to discharge their functions properly, without fear and favours and to uphold the dignity of the legislature )。因此，在1984 年8年，港英政府爲立法局的《權力及特權條例》着手起草有關的條文。港英當局當時參考了英國19世紀下議院秘書長 ( Clerk of House of Commons ) Erskine May 的著作 A Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament 及前英殖民地有關立法機關的 權力及特權條例。條例在1985年5月15日在立法局進行首讀。

    條例的內容依照議會特權 ( parliamentary privilege ) 的原則確立了立法局的超然地位。條文除了保障了立法局議員在出席會議時和赴會途中不受逮捕、會議上發言不受法律究等特權外，同時亦樹立了議會內《議事規則》的法律地位，以及規範議事堂內非議員 ( strangers ) 的行爲。更重要是，條例特別賦予立法局行使監察政府、傳召證人和展開聆訊的權力。而有關傳召證人和展開聆訊和相關條文更在1984年9月引起港府與倫敦之間分歧。1984年9月，港府在起草《權力及特權》條例的過程，遇上當時駐港英軍司令 Derek Boorman 就有關條例的涵蓋範圍質疑。當時英軍司令得悉港府正就立法局的權力及特權起草有關傳召證人和展開聆訊的條文，並質疑女王階下的人員 ( the crown servant ) 是否應該入涵蓋範圍，因而特別經倫敦的國防部向外交及聯邦事務部提出有關疑問。Derek Boorman 質疑條例並没有充分保護到英國在港駐軍的利益，並認爲條文有機會致使軍事機密泄露 ; 然而港督尤德則認爲條例需賦予立法局監察一切有關政府的運作 ( to allow the finance committee of the Legislative Council to be able to supervise the performance of Hong Kong government departments in their provision ) 。事件最終引起外相賀維的關注，而條例最終修訂爲軍事等 機密可獲豁免，然而卻確立了香港立法機關重要的監察地位，亦成爲特區後所謂立法會的「尚方寳劍」一一立法機構可以就政府的行政失誤而傳召任何證人出席會議，並調查有關失誤。

制度的邏輯和命運

    港英年代的議會文明和尊嚴是建基於殖民地年代香港與英國的聯繫，以及因應1980年代港督尤德一系列的憲政改革措施而出現。整套制度的邏輯環繞着一個核心目的一一賦予立法機關更權威和合適的權力以履行監察政府和反映民意的角色。因此，立法局在1985年10月從大會堂的會議室遷移到位於遮打道的舊最高法院大樓 ; 其日常運作亦不再依賴行政機關的支援，並成立了獨立於行政機關的立法局秘書處，而立法局議員的薪津亦受到規範化。同時，港英當局亦起草了《立法局 (權力及特權) 條例 》，把立法機關的議會尊嚴進一步樹立，並配以法律加以保障。然而，在主權移交後，香港與英國的關係早已切斷，取而代之的是日趨傲慢的北京。這些制度邏輯除了成爲了北京的 眼中釘外，亦與北京「新定義」的特區體制日漸顯得格格不人。今後仍然緬懷回到那風度翩翩議會論政的年代已經顯得不切實際。兩辦在此時此刻的進擊，標誌着那套象徵着議會尊嚴的制度及其背後的邏輯已經陸續走到盡頭。今後北京只會進一步把香港議會看待成橡皮圖章。在這大環境下，議會論政的路線在9月的立法會選舉中仍然重要嗎 ? 

註 : A Treatise upon the law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament 是19世紀英國下議院秘書長 Erskine May 在1884年的著作，被認為是關於西敏寺式議會規程的重要著作，對英聯邦的議會有極大影響。