國安法達人傅華伶，依靠法庭解決政治問題，整個社會付代價 曾曉玲

國安法達人 : 傅華伶

依靠法庭解決政治問題，整個社會付代價

曾曉玲   03/05/2020

    警方大規模拘捕民主派十多人的4月18日，身穿暖色花紋薄針織外套的吳靄儀大律師步入警署時，手持一本China's National Security: Endangering Hong Kong's Rule of Law?，成為當晚新聞一記妙筆，她向記者澄清是無心插柳，不過最後一眾攝記想補拍書本時，她絮絮推介：「真係值得睇呀，淨係睇傅華伶講中央政權點樣睇國家安全，佢哋點解需要23條立法，都值得啦……」在港大法律學院會議室內，院長傅華伶甫坐下來，聽到記者重提這個小細節，淺笑：「哈哈哈，挺可愛的。」

「23條核心概念是分裂」

    書名來自2017年12月港大一個同名研討會，裏面收錄傅的一篇文章China's Imperatives for National Security Legislation，談中國為何迫切立國安法。2017年，正值香港主權移交20年，國家主席習近平在回歸周年大會演講時明言，「一國是根，根深才能葉茂；一國是本，本固才能枝榮。一國兩制的提出首先是為了實現和維護國家統一」，「任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的」。傅華伶文章由此說起，將23條議題放入中國政治、法制發展框架之中理解：「基本法23條一個顛覆、一個分裂，我自己覺得核心概念是分裂。」

國家權力愈趨制度化、法律化

    「國家安全對中國來說是兩個涵義，一個是政治的，一個是民族的。政治的涵義就是顛覆政權，改變中國共產黨領導的社會主義制度；但是我覺得其實這不是最重要的。」香港作為「顛覆基地」由來已久，從孫中山到國共內戰，到1960、70年代難民大逃港，「香港從來是一個顛覆的地方，清朝、民國也是這樣，這個地方就是一個避風港」。他認為來自香港對中共的批評聲音，中共已接受了，「畢竟社會主義制度在全球來看不是一個主流的制度，所以對制度的批評從來都有」。然而在他的看法，「分裂」與「顛覆」不同，「分裂」是民族問題，文中說，中共繼承了歷史包袱（historical burden）， 並以它自己的政治邏輯處理這個問題，想盡辦法保持領土完整，當雨傘運動發生了，港獨議題便最挑動中央神經。

「港獨」成23條立法對象

    中共判斷國家安全一大威脅，是外國勢力的滲透。2013年開始，陸續有維權律師及維權人士被檢控，至2015年發生709大搜捕，控罪書中多番強調他們與香港、外國組織的聯繫及收取外國資金。傅華伶梳理一條時間線，2015年，全國人大會常務委員會通過國家安全法，而反間諜法、網絡安全法、境外非政府組織（NGO）境內活動管理法、反恐法亦在習近平政權上場後逐一訂立實行，「國家的權力愈來愈制度化、法律化，這是比較空前的，以前沒有通過法律的方式表現出來，習政權這種治理方式是比較明確」。其中NGO管理法便是管理外國組織在中國活動的一個方法。

    香港就是在這個背景之下，與內地的時間線並行交叉地前進着。2018年政府引用《社團條例》禁止香港民族黨運作，傅華伶當時分析，中央有了「港獨」這個敵人，給予23條立法一個機會。回頭看2003年，他說：「當年立法是象徵性的，中央說要立法，我們立個法給中央看看，大家高興就算了，那我們不讓你高興，就不做了。現在不同，立法（對中央而言）是實際的，知道這個人在做這個，要通過立法來懲罰他，有個對象了。」

最佳時機立法已被錯過？

    「從某種意義下，我們應該反思一下當時為什麼沒有通過23條，這條路是不是走對了。」如果前提是要就國家安全立法，「我估計不可能在字面上寫得再完美了，比方說裏面的顛覆國家罪，對每一個要件的分析和辯護保障，我覺得是挺好了，要嘛不需要這個法律，要有的話，基本上沒什麼太多的空間可以調整」。如今警方出動到塵封68年的《刑事罪行條例》第9條、10條「煽動意圖罪」，「律政司能不能接受、法院能不能接受，就看下一步了。如果能夠接受，對香港的法治是更大的挑戰，那還不如有一個基本法23條」。

    「我們有的法律並不一定就是很好的，早就應該改了，也許當時用那個機會去改的話，會好一點。」他說2003年23條立法不全帶負面意義，「在某一種層面上，（23條2003年草案）感覺是對言論自由或自由本身一個巨大的限制，但現行的法律繼承了殖民地最殘酷的一些法律，沒有去修改」。他設想當時如修改針對暴力行為才構成煽動罪，「現在很多人是不可能入罪的」。時間推進17年，再討論23條，起點和底線如何定？他說2003年草案可作起點，但談及底線，「現在要政府或中央提高底線，說服政府放棄這個很有用的工具不用，就要看看我們的說服力在哪」。

「分裂罪」入罪底線是什麼？

    「平衡之下，是不是用現有的法律好，還是制定一個新的法律更好，對於香港維持它的法律制度完整，特別是對於言論自由在制度上的保障，我懷疑現行的法律比新的法律還更好」，「我最擔心的是分裂罪的罪行底線在哪，我們以前的要求是暴力、威脅使用暴力、重大違法手段（才會入罪），還會不會是一個限制條件，我就不敢說了」。

化解香港困局 要對話不要打架

    傅華伶在文章中討論基本法與中國憲法的關係，「基本法不是中國憲法一部分，但明顯地，中國憲法的特殊授權給予基本法一個特別的憲法地位（constitutional status）」，今天除了23條，還有基本法22條的爭議。中聯辦是不是22條中所述的「中央人民政府所屬各部門」，「不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」？中聯辦說不是，並對香港有監督權；李柱銘說魯平聽見會鬧到狗血淋頭；律政司長鄭若驊再肯定中聯辦說法，強調它是中央代表。問及傅華伶，他指出「這不是問題的焦點」，「最大的關鍵並不是中聯辦在22條之內還是之外，重點是中聯辦能做什麼、能夠在哪些問題上說什麼樣的話；在哪一種意義上它是干涉、哪一種意義上是監督」，「中聯辦是不是22條的機構，都是中央的派出機構，代表着中央，港澳辦或其他中央的機構亦然，問題在於它們說的或做的是不是在基本法框架之內」。

政權的自我約束

    基本法的釋法權在中央手，那還不是中央說了算？「也不完全是吧？中央是說了，但說了不等於算了。」傅華伶認為這不是法律層面的問題，還看政權自我約束，「這個層面是中央與地方的關係，對中央來說，它是一個自我約束，我們沒有其他的方式去約束它，沒有方式在法律層面限制它。它怎麼去跟自己定位，就看整個大的政治經濟環境來決定」。期待政權自我約束，不是異想天開嗎？他倒是想勸「面對現實」，「基本法不是我們制定的，不是香港、英國制定的，是全國人大，也就是中國的主權制定。我們接受這個事實的話，很多問題最終又是一個政治問題了」，「任何一個權力要是不尊重自己的法律，都會有一些成本，就看它願不願意付那些成本、代價」。

    一國兩制，他說還活着。「中央說得很清楚，一國兩制是個授權，收回授權也是中央的權力」，但他續說，「從某種意義上對香港來說，將來也在我們手上吧」。香港人還掌握什麼？「一國兩制這個概念之所以能夠成立，是因為它對中國有價值，我仍然覺得那是中國將來發展的一個方向、一個模式，很多華人包括內地人絕大多數都覺得，這是中國社會將來發展值得走的一條路。如果中國不可能走西方的三權分立政治模式，那麼中國的制度往哪走？現行的制度肯定要往前再演進，不可能永遠是這樣的制度，它沒有解決政權交替的困局。」

    「一國兩制沒有那麼失敗吧，看今天的香港，還是有非常值得內地學習的一些制度設計。這點來說，我覺得香港否定這點多於內地吧。」江澤民在1989年說的河水不犯井水，他認為「早就過了」，面對現實，最終還是要對話才有出路。「一般來說，談憲法理論，最重要的不是分權，而是對話，法院跟議會也會對話，不能老是打架，打架的成本太高，做不了事情，立法的時候會想像法院怎麼看，法律帶到法庭以後，法院會不會覺得無效，寫的時候就會避免，法官宣布它哪些無效時，也會想立法會怎麼看。」套用到中港的關係，「是不是香港的法院也會在想像，全國人大常委會怎麼想，或全國人大常委也會想香港的法院怎麼想，大家執行權力時會想另外一方怎麼看我這個權力，這個權力會有約束的，（雙方）會盡量規避這種約束，就形成一種對話，對話是良性的，大家像下棋一樣，我這麼走，就猜想你下兩步怎麼走，我會走好我這一步」。

「能夠維持現狀已經挺好」

    他知道的，「我跟我的同事很多觀念不太一樣」，「我尊重他們，也許他們覺得我的要求太低，因為我的參照是我的背景」，說說又補充，「還有是我比較現實吧，能夠維持現狀已經挺好」。白髮配淺灰西裝，傅華伶說話時一派溫文儒雅。1983年，他從西南政法大學畢業，是國內法學界數一數二的學府，校友包括現任最高人民法院院長周強，相當於中國的首席大法官。他負笈多倫多大學取得碩士學位時，是1988年；5年後在加拿大逾百年歷史的法學院Osgoode Hall獲法律博士資格。

    傅華伶樂觀，同事戴耀廷倒直指，香港法治已死。傅華伶在文章中比較，DQ案在中央釋法之後，法庭「無甚選擇，只能DQ議員」；但對於佔中案件，他認為法庭面對中央希望嚴懲佔中領袖，「司法制度總體而言，尤其是終審法院，仍顯示其獨立性及不服從（defiance），願意擁抱自由價值（liberal values），就像它過往在人權案件中所做的那樣，追隨普通法世界的步伐；亦顯示其強烈意願，視佔中與行自由民主制度地方的公民不服從行為有相似之處」，終審法院展現的傾向是，只要抗議不涉暴力，抗議者及他們的領袖值得同情及寬容以待。

法官肩負太多政治責任

    局面來到今天，當控方、警察是政府的人，許多人疑問司法會否還能彰顯公義？「這就是香港最大的一個問題了，真正要擔心香港是法律的前途。我們給那麼多的重量放到法官的肩上，法官也是人，要把所有的政治責任都推到他的肩上，說是他的錯，我覺得對法院也不是很公平。就像DQ案，特首和立法會主席為什麼不去採取行動？有那麼大的權力，非得拿一個法官來決定這個問題。其實我們現在是甩包袱，誰也解決不了，就法官去吧，反正法官定了，我們就執行。」他亦指出違法抗爭要付出代價。那麼從將軍澳連儂牆斬人案，他如何看法官角色？「法官有他的個人感覺，會把政治立場帶到判決中間，任何制度中間都會出現一些bug，誤差、出錯，糾正就行了，而不是出了一個誤差，就說整個制度壞掉了，要看制度整體是否還值得相信。」

    「法院不可能說你是動機很高尚，所以無罪，至少在香港的制度不太可能」，將法庭推到解決政治問題的前線，他說付出代價的是整個社會。「非法的暴力成分在（運動）裏面，很多人都參與了，肯定就會有代價，是整個社會承擔的代價，包括法院面臨對其公信力的挑戰、對它的信任」，「到時像李柱銘、吳靄儀上了法庭，受審判的往往並不是他們兩個，是整個政治制度。誰都不想有這種審判，有政治的背景出現，大家都想迴避，但沒有迴避到，是我們社會的一個悲劇」。

    有時我們太神化法律過程了，傅華伶說，「法律是比較保守、滯後的一個機制，在平穩的時候可以提供基本保障」。他是湖南安鄉人，成長於農村，「在地圖上找不到」。經歷過文化大革命，他最初相信「通過法律能夠改變社會」，「以前我們覺得中國為什麼有文革，是因為沒有法治，反過來說，有了法治就不會有文革，其實是比較天真，文革不是沒有法治，是沒有民主」。來到快將五十有八，他想法有點不一樣，「法律能夠起到自己的作用，是一個很好的制度，能夠完善法制本身就已經很不錯了，通過法律解決很多周邊的問題，人與人之間的關係、對經濟的約束、對政府的控制，是法制能夠做到的，但法律是在政治之下的，是政治構建的，不要去想能改變太多的政治」。

    武漢醫生李文亮死後，他曾聯署公開信〈唯有改變，才是對李文亮醫生最好的紀念——致全國人大、國務院並全國同胞書〉，與一群內地學者共同提出六大訴求，包括「全面反思近年國內外政策，全面反思黨政關係、官民關係、政商關係、兩岸三地關係、中美關係」。在訪問中提及聯署，他一貫補上「中間人」觀點，認為此時回顧內地的抗疫表現比其他民主國家有效，看到內地制度「有其優勢」，不過「當時大家發出的呼聲是很高的，說明關鍵的時候，大家也會知道問題在哪，心裏還是有一個尺子，能夠度量政府是好是壞」。

擔心「民主沒得到 法治也丟了」

    不論在文章結尾，還是訪問從頭到尾，傅華伶不斷重申23條與一切社會困局，須靠對話來解。他說自己保守，「Benny（戴耀廷）覺得沒有民主，法治不可能生存（戴耀廷曾言香港法治已變喪屍，民主是唯一可救喪屍的血清），我覺得這是可以爭論的問題，是不是必然會這樣。我擔心的是可能民主沒有得到，法治也丟了」。

    什麼時候法治才算丟了？他深吸一口氣，聲音放到很微，彷彿在小心地想像那一刻，「也許就是一個感覺吧，某一個判決、某一個決定……我覺得是個緩慢過程吧，哪一天如果國際社會放棄香港了，那基本上就沒了」，他想得愈來愈具體，「大公司開始撤，有很多明顯的控制……法治的象徵並不在法律之內，而在法律之外。地震之前鳥最知道嘛，鳥開始起飛，人還不知道，這是最好的信號」。

    還不是那個時候嗎？「還不是」，「我還是有信心，法治對中國還是很重要，不是說覺得政府多麼法治，而是這對維持中國的社會經濟長遠必不可少。法治存在不是說政權喜歡法治，是因為政權覺得它必不可少，這點它是意識到的」。