港英年代的功能組別攻防戰：尤德計劃（Youde plan） 萬學賢

周日話題：港英年代的功能組別攻防戰：

尤德計劃（Youde plan）

萬學賢   05/04/2020

     3月的香港，舉步維艱。全香港人除了為口罩等防疫物資疲於奔波外，大多時間都因為疫情而被迫足不出戶，日子過得殊不簡單。剛過去一星期，特區政府甚至以《檢疫及防疫條例》限制餐廳食肆的營業、人數，關閉酒吧，禁止4人以上的聚集，引起以「公共衛生」之名打壓「集會」的疑慮。政府亦陸續放風，將會進一步限制「人群聚集」一段更長時間，立即引來更大的猜疑：今年9月的立法會選舉是否將押後延遲？

    沈旭暉博士早前上民間記者會呼籲應大舉進攻今年9月的功能組別選舉；而中大的黃偉豪教授和浸大的陳家洛教授亦先後發文談及〈議席不過半 9月或是最後一場立會選舉〉以及〈立法會選舉的「操控菜單」23式〉；其後建制派陸續表態選舉應該押後。到底今年9月的立法會選舉是否可以如常舉行，抑或北京和添馬艦已有意借防疫之名從而進一步操縱香港的選舉結果，暫時我們都無從得知。

    然而，觀乎整個功能組別的選舉設計緣起，源於1984 年的中英兩國就香港前途談判的大環境，港英政府意圖圍堵北京在過渡期間干預香港選舉因而制訂的代議政制雛形。回顧當日「功能組別之父」港督尤德爵士在制訂香港80年代初的代議政制藍圖，本身功能組別選舉的設計，就是一場抵抗北京干預的攻防戰。35年後的今日，香港社會的民間力量又是否可以借助制度設計，從而在立法會中取得35+，而達至「破局之勢」？

直接民主「不可行」

    1982年9月，英國首相戴卓爾夫人訪華，正式展開了中英兩國就香港前途問題的談判。當時英方的代表團由英國駐華大使柯利達爵士以及香港總督尤德爵士分別領頭，而中方則由外交部副部長周南以及姚廣領軍。代表團的會談在戴卓爾夫人離開後不久便隨即展開。經過多輪初步接觸後，談判便隨即進入膠着的局面。中方對收回香港主權的立場寸步不讓，甚至在會談後的外交公報剷去「有用和富建設性」（useful and constructive）的外交辭令，暗示若會談沒有進展或英方不接受談判應以「香港主權屬於中國」為前提，中方將在1984年6月單方面公布收回香港的計劃，令香港本來已陷入信心危機的股市隨即大瀉，港元在24小時內被大幅拋售並貶值接近12%，整個香港人心惶惶。

    有見及此，倫敦首相府在1983年3月傳召了港督尤德以及駐華大使柯利達回英商討對策。在唐寧街的一次開放性討論中，首相戴卓爾夫人提出是否可以考慮給予香港「自決」（self-determination）的機會，模式以英國位於加勒比海的英屬領地百慕達為藍本，在5年內讓香港邁向獨立，逐步落實「港人治港」。港督尤德亦在公開的檔案中首次析述了他就香港前途問題的見解。

    首先，尤德同意香港應逐步邁向自決。然而，於他而言，在港實現民主選舉，抑或公投，其引申的問題一直不在於英方或港人，而在於北京的反應。尤其是，一旦香港落實「民主選舉」，選舉的競爭必然會促使「反共政黨」（anti-communist parties）的出現。而北京將不會容忍，必將出現干預的局面，甚至意圖破壞（disrupt）這套制度。因此，尤德認為「直接的民主」（direct democracy）並不可行。反之，尤德認為折衷的方法應以選舉團的方式（collegiate approach）間接選出代表晉身行政立法兩局。而選舉團亦可由分區委員會以及市政局的民選議員組成。尤德亦在會議中提出，新的制度應建基於不被北京視為具「對抗性」（confrontational）以及應以循序漸進方式進行。

圍堵過渡期間北京干預

    尤德的見解在1983年3月初的首相府會議中表達後，在他同年11月發往倫敦的電報中，進一步交代了更詳細和具體有關香港民主發展的看法，並提出了整套制度設計的原則基礎。尤德認為整個憲政改革應以既有制度為基礎，其目標應在於發展香港的政治體系成為一套具內在力量（internal strength）以及可持續發展（self-sustaining）的政治體系，而更為重要的是，新的制度應集中以防止北京干預為目標（by building checks and balances to minimize the opportunities for Chinese inteference）。於他而言，一旦落實「直接選舉」，選舉將無可避免地會引發國共兩黨以及其他的組織的角逐，從而會令香港捲入中國的紛爭。因此，港督仍然認為立法局的議席應該以「間接選舉」產生，以區域委員會、市政局，並首次在電報或其他會議紀錄中提出功能團體（identified functional groups）組成選舉團，從而促使政治權力分散於社會各個團體 （diffuse political power widely in the community），而且可以使立法局不至於由任何一方所壟斷和支配（make the legislative council less open to manipulation by any one group, whether constituency-based, party-based or based on economic power）。而透過功能團體選舉的制度安排，亦有助防止權力集中於某一界別群體，或被外來力量所干預，尤其是北京的干預或影響（not to concentrate power on any small group in the system, thus making it more difficult for it to be manipulated by any small group internally, or vulnerable to pressure externally）。

    在多番討論之下，1984年6月，時任布政司夏鼎基爵士在立法局宣讀了《代議政制綠皮書》。而《白皮書》亦最終在同年11月正式出爐，並在1985年9首次以間接選舉的方式產生立法局中56席中的24席。其中12席將由全體地區委員會和市政區議員選出；而另外12席則循功能組別所產生。香港的民主改革亦因此而展開。

2020撼動體制的一道缺口

    昔日港英政府考慮到的北京干預或壟斷，正正是假設如果在簡單的直選機制下，北京可以輕易取得立法局的多數，從而介入港英政府的管治。因此，港英政府在需要開放選舉的前提，以功能組別的選舉的方式，涵蓋更廣泛和多元的選舉群體，讓權力分散於社會各個行業，加上港英掌握香港的民主化步伐，功能組別選舉因而達到分而治之的效果，使不同利益團體甚或親北京的力量都可以均衡參與，而北京亦不尋求破壞（disrupt）香港的選舉制度。

    時移世易，當日港督尤德設想到以功能組別選舉圍堵過渡期間北京對香港的干預，今日看來當然是天方夜譚。然而，儘管功能組別已在97前被北京納入為主權移交後的制度安排，並成為今日香港其中一組重要的管治部件，今日的功能組別選舉卻再次成為與北京抗衡的一道缺口。其原因在於，政治機會仍然因為選舉制度的安排而具有可競爭性的空間。長久以來，功能組別的選舉都被認為是政府與商界私相授受的選舉機制，有違普及而平等的原則，而被民主派杯葛或較少大規模動員參與競爭。但無可否認，功能組別仍然有部分議席具有可競爭性。在今日35名由功能組別選出的議席，其中接近7個界別，例如飲食界、旅遊界、進出口界、批發及零售界等均未曾出現大規模競逐。加上，昔日參與功能組別選舉所涉及的門檻，在今時今日知識和技能普及化下，再非高不可攀。某些界別，甚至只需要商業登記證或有關專業畢業並具行業背景，便可成為界別的選民，投票選出立法會的代表。在整場反抗運動下，35+ 亦不再成為遙不可及的目標。

    功能組別選舉在1984年中英談判的大環境下出現，其制度設計在於圍堵或避免北京在過渡期間對香港選舉的直接干預；及後，在基本法起草時被北京採納成為籠絡統戰商界和專業界別的管治機器。今年9月，功能組別的選舉是否可以成為推動政權當局面對改革或鎮壓（reform or repression）困局的最後一根稻草，就要看香港人破局的決心。