政府反應點先更快？ 全面應變+風險溝通 曾曉玲

無定向學堂：政府反應點先更快？ 

全面應變+風險溝通

曾曉玲   01/03/2020

    政府究竟有沒有汲取SARS的教訓？

    冠狀病毒威脅重臨，很多人批評政府的反應似乎比SARS更差。

    處理SARS一疫的前衛生福利及食物局長楊永強在二月初向政府提交建議，今天作為中大公共衛生學講座教授的他接受本報專訪，認為香港需要研究一個更早發現公共衛生問題的應變計劃，應付大型疫情及災難；指出應變計劃要與學者合作，亦要為風險溝通投入資源。

應變計劃要早一步

    時間倒帶到二OO四年，立法會調查SARS的專責委員會報告指出，醫管局在SARS爆發之前，「沒有為公立醫院制訂全港性應變計劃，以應付傳染病大規模爆發」，認為楊永強需為其監察角色負責。而在疫情陰霾退去的二OO三年九月，楊永強公布制定三級應變機制，分為戒備、第一級、第二級，香港以外有SARS個案屬「戒備」、本地出現個案屬第一級、疫情在本地蔓延是第二級。武漢肺炎仍沿用這套三級機制，應變計劃分「戒備、嚴重、緊急」三級，香港政府一月四日啟動嚴重應變級別，到一月二十五日級別提升至最高的「緊急」：

戒備：
新傳染病在香港以外地方造成嚴重健康後果，在香港對人類健康造成嚴重影響的風險屬於低，設立精簡應變指揮架構，由食物及衛生局統籌，涉及部門包括衛生署、醫管局、漁護署、食環署；

嚴重：
新傳染病造成上述影響屬於中等，在港出現有限度傳播，設立督導委員會，由食衛局長擔任主席，核心成員可包括運輸及房屋局、保安局等三十二個來自各部門的領導層；

緊急：
風險高而迫切，一般應用在有證據顯示具持續社區爆發的迫切風險，督導委員會由行政長官擔任主席，核心成員加入三司長及各政策局局長等。

制定預備計劃 不要等出事

    這個「對公共衛生有重要性的新型傳染病預備及應變計劃」還簡列不同部門負責的工作，例如啟動緊急應變級別之後，衛生署要作病毒檢測和特徵分析、醫管局需準備增加隔離病牀數目。楊永強說：「計劃是界定哪個部門、部門哪個官員負責，責任是什麼。三級應變是個廣泛的計劃，再執行就有很多細節。」他現在提出的，是從更全面的視野制定一個應對災難/疫情的預備計劃，「病毒不會一年前就能預知，所以預備計劃（preparedness plan）是要為未知的公共衛生事件而設立」。

    也就是說，政府可再早一步做準備。他認為應一直監察社會的公共衛生情况，「傳染病或非傳染病、與/非與健康有關、與/非與人類有關的都要監察。另一種監察叫event surveillance，如有個報告說一群人在某地方染病，可能是受感染或食物有毒，就要開始跟」。而這個系統可配合科技，他提及SARS時警察提供的「重大事件調查及災難支援系統」（MIIDSS），亦即在今次出現防暴警確診病例後啟用的超級電腦系統，就有助追蹤患者及其接觸者，數據運用能供專家分析事件有否對公共衛生構成威脅，「建立一個更早發現問題的機制」。

不可將上次場仗當藍本照做

    一本通書如何讀到老？前醫管局質素及安全總監區結成醫生說：「你以為今次是另一次SARS？其實不是。SARS沒有邊境封關問題、全球搶口罩問題，病毒沒那麼隱性、更容易傳染，沒有鑽石公主號的事件，亦沒有反修例打完七個月之後，官民之間或與醫管局之間的複雜關係，所以每一場仗不會是一樣的，不可以將上次場仗當成藍本，再拿出來就能應變妥當。」他同意楊永強提出從更闊的框架制定應變計劃，是香港所欠缺的，「香港一直有的應變模式，是就每件事設計應變計劃，這種做法對於中等規模的緊急事件是沒有問題的，運作得純熟就可以，大家走位去處理」，但遇上事情來得急或是特大災難就未必行得通，「今次我們還有些時間走盞，因為內地疫情醞釀了一段時間，但假設今次唔好彩，香港就是武漢，如何處理？」他曾在國際會議中與各地專家分享雨傘運動時醫管局的應變準備，「又聽聽其他國家的分享，一聽就發現，原來他們不是在說同一個層次的應變」。

   「就像現在我們還要爭論哪個度假村、屋邨用作隔離，如果浪一蓋過來，哪有時間慢慢去想？」區結成指出即使災難每次不同，有幾個方面仍可早一步構想，「例如災難出現時需要很多臨時收容的地方，如果社區會堂只能處理五千人，五千人以上又怎做？又如動員人手，哪個類別的人可以去做什麼角色，如醫生、護士一般只在醫院工作，可能某些場合之下就要出社區？之前討論警察可不可幫忙看守隔離營，有人說警察工作不是做這些的，但試想在災難中，冇得話我係做乜、唔係做乜，計劃就要想像如何調動人手，以及有沒有組織或協調義工的系統？」如何疏散、物資如何運送、災難後心理輔導，統統都可在出事前先作考慮。

要累積成制度內的記憶

    三級機制是否需要改？楊永強說必須根據每次事件調整，「執行時都要再檢討，有什麼地方可以做得更好更快」，亦需計劃從一級升至再高一級之間要有什麼準備工作。汲取教訓來不及用十七年，楊永強建議政府現時要讓學者更深入參與及合作，對疫情發展及時做研究分析，而非六個月後寫成論文，只能令下一次事件受益。「疫情是不斷變化的過程，當中有很多研究題目，如新的病毒在糞便會不會有？有的話，會不會傳給人？為何一起吃飯會感染？都是要立即回答的問題才可處理。」而且經驗與知識要累積成為制度內的記憶（institutional memory），「執行是很複雜的，而且即使做熟了，五年後換人，有人走了有人退休或轉職，執行時機制是如何？執行的人一定要了解」。

    SARS的一課有沒有讓我們學會如何做得更好？事後檢討應設立三個傳染病中心，最後只有一個；醫療系統超負荷一直沒有改善，楊說「人的記憶總是短暫」，「需要有人做independent evaluation（獨立評估）才可以，政府就是不習慣這個做法」，「政府傾向有新做法就放進制度，沒去檢視舊的有什麼未做，有些可能新舊矛盾，或為同行產生很多不必要的工作。我是學者，也有經驗可以幫忙，但政府要畀我幫先幫到」。

風險溝通要雙向

    楊永強提到研究範疇包括風險溝通，政府亦需投放資源。「通常政府是單向溝通，但溝通是要雙向的。要研究人們接收信息的渠道、會相信什麼資訊，有時他們從某些網頁看到不正確的資訊，為何他們會信那個網站？這一切都要了解。」他說「每逢有疫情爆發，人們對政府的期望總是高的，困難在於不確定的事如何溝通」，他憶述在淘大花園老鼠身上發現病毒時，「嚇都嚇死我，咁點搞呢，我出街講會引起恐慌，不講又不可以，市民要保護自己」，獸醫初步解剖在老鼠身上未發現感染病毒的變化，「我在記招就說我們有這樣的發現，現時我們知道是被污染的可能性大些」。不過老鼠事件當年引發不少爭議，他同樣面對隱瞞疫情的質疑，立法會的SARS調查報告曾批評他「不具備公眾期望政策局局長所應有的溝通技巧」，對此他說自己廣東話不好，「話我溝通有問題是真的，所以要有人溝通得好好，（與社會）持續對話與互動，慢慢建立信任」。

信息要聚焦 讓公眾理解

    區結成評論，「今次我們沒有完整的風險溝通準備或方式去做，大致上是政府依靠專家，專家在具體問題上發布建議，但風險溝通不止是教你點戴好個口罩，是告訴大家，現在疫情整體看上去是什麼階段、有什麼發展，大家要注意的是什麼。例如若早點有風險溝通，着重社交距離的重要性，可能就不會出現與打邊爐、退休飯局、宗教聚集有關的病例。避免不必要的社交聚集，實際上對今場疫症是很強的信息，並非可有可無，但一路只是講口罩，還要辯論6星期都未辯論完究竟要幾時戴，如果防疫上沒有聚焦的風險信息溝通，慢慢就沒人有信心去跟官方的聲音做事，變成對細節一再質疑」。他認為，「風險信息要有一致性，與評估的情况對焦，以及令公眾理解情况、道理」，「如果只是猛話殺到來，幾多萬人會中招，學術上可能是對的，但同時一定要給出信息，讓市民知道『咁我即係點（做）？』只說現在很緊張，市民想想沒什麼可以做，只能又去找口罩」。

    區擔心當疫情進展到下一階段，溝通會出現更多問題。「歐洲開始有專家在講，要預備一個可能性，只可能拖慢疫情，希望不要與冬季流感一起拖垮醫院」，「我有些擔心，如果大家搞一兩個月都還在講口罩戴不戴這個層次的東西，到要有人出來講疫情需要調整，如醫院收症的準則要改變，多症到不可能一確診醫院就要收症，患者可能要回家，到出現病徵才入院，要有這類改變時，沒有人能說服大眾，大家會馬上覺得有冇搞錯，確診者就在屋企隔離。但其實在所有疫症中，這是到某個階段就可能發生的」。他說醫院能承載的服務量有數得計，「回想初時前線那麼緊張邊境的問題，實際上也是這個考慮，如果邊境沒有及早管制，醫院一日處理到幾多確診個案，不用爭論，可數到出來」，「冷靜想一想是什麼階段，這個階段最重要是什麼，醫院服務不要癱瘓，我認為是這時最重要，如果是這樣，穩定前線同事軍心就很重要，可能唔好搞前線咁多嘢住」。抗疫到什麼階段、焦點在哪，也是需要溝通的信息，「令社會大眾不一定是意見一致，但明白處境。如何做都不能避免社會的反應及擔憂，但如果一場疫症或災難，沒有這些溝通，信息便會好散，令人無所適從」。

區結成醫生：世衛信息不一致 全球溝通差過SARS

    風險溝通的問題，世衛也要面對。對於武漢肺炎是否屬於「大流行」（pandemic），世衛總沒用上這個字眼，楊永強坦言「我不知世衛如何定義，我都有少少surprised」，問及他是否認為屬pandemic，「符合我的定義，因為已有很多地方感染」，「是否這樣定義唔緊要，而是定義後要如何做？但世衛協調上也有其難處」。區結成亦說「不是定義和級數的問題」，「我從旁觀察是覺得今次世衛做全球的溝通，也是不太一致，一開始想跟大家說內地情况不是很弊，不需太擔心，後來又調整了，到忽然意大利、韓國爆得厲害，信息又變了能遏止傳播的窗口已變得很小，可能會爆發，然後下一個信息又說還未到全球大流行，因為定義上已棄用六級分類，只是幾大洲各自有epidemic（流行病，世衛定義指在一個社區或地區出現的疾病明顯超出正常情况），我算是對此有認識，都覺得好亂，即係點？係咩來？」二○○九年豬流感爆發，世衛將疫情評為最高的第六級，屬「全球大流行」，被多國批評引起恐慌，此後取消了六級分類。

    面對疫情，是否只能追在後面跑，事後才學精？區醫生說：「當鑽石公主號事件出現、日本有社區感染，意大利、韓國的情况其實不太意外。世衛可以早點告訴其他國家要注意，準備會有中小規模的爆發。當然我要承認事後孔明是容易，但的確今次疫情的觀察及走向並不是太複雜，我們知道是什麼病毒，知道它的特性，知道SARS時是如何，湖北爆發的程度，但奇怪的地方是，今次全球信息溝通得反而好似仲差過SARS」，而前局長楊永強被問到香港是否沒有汲取SARS教訓，就說：「都有汲取嘅，只是沒達到市民期望。我想真的要先作研究。每個政府面對這樣的疫情，都面對很多挑戰，實有人批評，批評是好的，因為我們可以進步，只是破壞性的批評就幫不到忙。」他打個圓場，「市民對政府期望高是好的，等政府有壓力做得更好，政府組織龐大，要做的事不簡單，我明白政府有何困難，也明白市民要求」。