從港台檢討報告到香港的新聞自由 李立峯

從港台檢討報告到香港的新聞自由

李立峯   21/02/2021

    星期五早上，特區政府公布香港電台管治及管理檢討報告，多方面批評港台管理不善，香港電台節目製作人員工會則發聲明，明言報告是「欲加之罪，何患無辭」。編輯問我「會不會想寫港台」，我想，倒不如把眼前的事情放到大一點的背景中看。過去一年，通訊局幾次有關港台節目的判決、記者利君雅的聘任問題、取消播放「BBC時事一週」的決定、蔡玉玲被控以及其他圍繞着《鏗鏘集》的爭議等，港台早已風聲鶴唳。港台以外，國安法的新聞採訪造成的無形壓力、《蘋果》高層被捕、有線新聞高層人事變動及其引發的地震等，合併起來顯示的是，以自由主義為理論基礎的新聞專業主義，在香港的發揮空間愈來愈窄，新聞自由的寒冬不見盡頭。

    若要分析香港新聞自由的景况，Margaret Roberts在2018年出版的專著Censored，提供了一個簡單而有力的框架。她指出，威權政府要控制和審查媒體言論，會製造恐懼（fear）、阻力（friction）和氾濫狀態（flooding）。恐懼是最容易理解的，設立嚴厲但界線模糊的法律，就是威權政府製造恐懼的主要方法之一。政府固然會強調維護國家安全的責任，但《港區國安法》的客觀效果是在整個社會不同領域裏製造了恐懼，例如去年傳媒報道，有國際民調機構因政治敏感而要求學者刪去幾條問卷題目，那是冰山一角。《港區國安法》的特徵，是覆蓋面廣泛而很多地方定義不清，例如怎樣才算「嚴重干擾」香港特別行政區政權機關履行職能？怎樣算是「煽動、協助、教唆」？媒體「報道」一些言論，會否也被認為是「協助」宣揚該些言論？面對着各種不確定性時，很多人會選擇安全至上，結果就是政權希望達至的廣泛的自我審查狀態。

公共廣播   不能批評施政？

    但「靠嚇」有其局限，太過經常出動法律武器是有各種成本的，而社會上總會有很多人沒有那麼容易被嚇倒。所以恐懼以外，威權主義政府也會製造阻力和氾濫狀態。所謂氾濫，就是一種各類真假資訊、似是而非的意見，以及對異議者的批評聲音充斥市面的狀態。所以，在親建制的主流媒體以外，建制力量還需要製造大量的社交媒體專頁，大量的YouTube KOL，大量良莠不齊的信息和內容，大量的批評聲音，大量的「投訴」，最好能夠做到親政府的觀點主導輿論，不行的話，也至少要做到「眾說紛紜，真假難辨」。星期五政府公布港台檢討報告時，邱騰華一開始就說，社會關於港台的角色、定位和立場的討論愈趨激烈和兩極化，有人認為港台是政府部門，必須正面宣傳政府政策，亦有人認為港台是廣播機構，批評政府施政是理所當然的事。在這開場白中，公共廣播的理念變成了「另一種看法」，與「政府喉舌」的概念平起平坐，只強調公共廣播被視為「以偏概全」。而政府能搬出這套說詞，背景就是親政府意見和對港台的批評的「氾濫」。

製造阻力   報道困難重重

    跟港台檢討報告以至過去大半年港台面對的各種挑戰更直接相關的，是威權主義政權如何通過製造阻力達至媒體審查的效果。製造阻力的意思，就是不直接禁止某些報道方式或內容，但通過各種手段使到進行某些報道或生產某些內容困難重重。例如以作出虛假陳述的罪名控告蔡玉玲一事所帶出的，是一些查冊制度向來對新聞報道沒有充足的保障，過往政府願意讓媒體於灰色地帶中運作，現在則收緊這種運作空間，後來推出車牌查冊通知，最近更表明會研究將「起底」刑事化，表面理據是個人資料保障，對調查報道工作而言，實際效果就是導致「打草驚蛇」以及設下新的法律關卡。其實，香港向來已經沒有資訊自由法，獲取政府資訊的制度也從來都不算好，進一步收緊各種政府部門的資訊使用守則，效果就是令很多重要的新聞報道工作變得更為困難。

    查冊和政府資訊使用守則問題影響所有媒體，對作為公共廣播機構的港台而言，另一種阻力的來源，來自政府及相關部門如何理解一些跟公共廣播有關的原則和理念。今時今日，政府在談論港台時，喜歡強調《香港電台約章》，其實約章的內容本身不算有太大的問題，內裏也確認編輯自主的原則，同時要求港台持平地報道和反映意見。對一間公共廣播機構而言，持平的確是重要的原則，但怎樣才算持平？持平的具體實踐方式和要求，在不同議題的新聞報道、評論節目、聽眾意見節目、時事紀錄片，以至諷刺式節目中，是否應該有所調整？港台的節目製作人員守則就明言，「適切的不偏不倚，是指按不同題材及節目類型，作適當及確切的處理」，重點是「適切」，如果我們硬性地以單一和死板的對持平或不偏不倚的定義去看待所有節目，客觀效果就是某些類別的節目會變得「綁手綁腳」，通訊事務管理局對港台的幾個裁決，尤其是有關頭條新聞的裁決，就有這種效果。

某種聲音和意見氾濫

    到了星期五出爐的檢討報告，其主要建議，不少是各種各樣的內部行政和工作程序，令機構的運作更加繁複，例如報告指港台「沒有清楚界定及妥為記錄的編輯流程，欠缺清晰的編輯問責制度」，指現時處理棘手／有爭議／敏感編輯事宜的上報機制主要透過口頭溝道方式運作，亦沒有訂立向高層管理人員徵詢意見或徵求法律意見的書面紀錄規定，又建議「聘用內部或外間獨立評審員，推行編輯檢討機制，以定期評估港台的節目標準及質素」，又要在編輯流程加入風險管理，亦要「與顧問委員會建立更積極及合作的伙伴關係」。表面上，風險管理、檢討機制、問責制度和多聽顧問意見，都不能說是壞事，但加加埋埋，若範圍劃得廣而規矩又定得嚴的話，凡事記錄、凡事評審、凡事上報、凡事顧問，本來已經非常有限的時間、精力和人手都花在做筆記、檢討、徵詢意見之上，對確保專業水平只會帶來反效果。不過，如果這一系列建議的目的是要令一個機構內的人做不了什麼被視為「越軌」的行為，則可以頗為有效。

    回到新聞自由的大環境，恐懼、阻力和氾濫是相輔相成的。上面已經提到，對個別媒體機構的批評意見的「氾濫」，可以為該媒體機構的運作帶來阻力，也不能排除會對機構內的個別媒體工作者帶來一點恐懼。國安法壓境之下，新聞工作者就算天不怕地不怕，嘗試繼續就敏感議題作報道，但當不少市民或不同界別的人因恐懼噤聲時，新聞工作者在尋找消息來源時也會受到以前沒有的阻力。當愈來愈多人不再發聲，各種內容又因為阻力太大不能「出街」時，在公共空間裏，某種聲音和意見氾濫的狀態就更加嚴重。

新聞自由的困境

    香港的新聞自由面對的困境，是沒有什麼「解決方法」的。新聞自由的狀態離不開宏觀的政治環境和權力結構，回歸前過渡期內，中英角力形成一個二元權力結構，中方和港英的影響力互相制衡和抵消，為新聞專業主義和新聞自由提供了前所未有的發展空間。隨着政權移交，權力結構回復一元，媒體面對的壓力也大增，但回歸初期，中國政府仍有各種因素維持香港的特殊性，而且自1990年代至2010年左右，中國大陸的媒體也正經歷商業化和自由化的改革，以香港或西方的標準看，當時大陸媒體的自由化程度固然非常有限，但的確出現了調查報道、「異地監督」等新聞實踐，當大陸媒體本身也走向開放時，香港媒體的運作空間也自然較大。但到了過去十幾年，維持香港特殊性的需要慢慢消失，同時，中國有了「制度自信」，在新聞管制方面重新強調媒體姓黨，調查記者和批判性報道的數量大幅下滑。在這背景下，香港新聞自由持續收窄是大勢所趨，反修例運動觸發的連鎖效應則大大加速了這趨勢。

    不過，作為文章結尾，還是要很「老土」地說，雖然眼前沒有什麼令人對新聞自由前景感到樂觀的理由，但把問題說得太絕對也無補於事。一杯水酙滿了一半，即一半是空的，到酙滿了八成的時候，即還有兩成空間。新聞報道真實，探討社會問題和服務公眾利益的空間不會變成零的，在可見的將來，我們還能有多少空間，在有限的空間內能做到多少，仍然部分取決於有多少人有意願和能力繼續堅持，和社會上有多少人願意支持他們。